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駐村“第一書記”扶貧長效機制研究綜述

作者:未知

  摘   要: 自2015年全面選派“第一書記”駐村扶貧以來,“第一書記”是活躍在精準扶貧工作中的主要力量,在加強基層組織、助力精準扶貧、推動精準脫貧、提升治理水平等方面成效顯著。建立“第一書記”扶貧長效機制事關貧困地區脫貧目標的精準實現,事關全面建成小康社會總體目標的最終完成。因此,全面分析并掌握駐村“第一書記”的概念和相關政策,從選派駐村“第一書記”主體角度和制度角度梳理學界有關“第一書記”扶貧長效機制的動態,并在此基礎上分析其存在的不足,就未來研究角度進行展望,具有非常重要的價值。
  關鍵詞:駐村“第一書記”;扶貧;長效機制;綜述
  中圖分類號: F323.8; D262.3               文獻標識碼:  A             DOI:10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.002
  Abstract: Since 2015, when the “first secretary” was selected and sent to the village for poverty alleviation, the “first secretary” has been active in the work of targeted poverty alleviation. It has achieved remarkable results in strengthening grassroots organizations, helping targeted poverty alleviation, promoting targeted poverty alleviation and improving governance. The establishment of the first secretary's long-term poverty alleviation mechanism concerns the long-term development of targeted poverty alleviation in rural areas and the common vision of the overall goal of building a moderately prosperous society in all respects. Therefore, comprehensive analysis and grasping the concept of residency “first secretary” will be related to policies. It is important to make clear the body angle of the selected residency “First secretary” and make use of the system angle to card the dynamic of a long-term mechanism for poverty alleviation “first secretary”. On the basis of analyzing the deficiencies of its existence, the future prospects and research have very important value.
  Key words: “first secretary” in the village; poverty alleviation; a long-term mechanism; review
  一、引言
  隨著精準扶貧政策的貫徹落實,駐村扶貧“第一書記”成為國內學界關注的熱點和焦點問題,同時也成為精準扶貧、精準脫貧的重要手段之一。在中國知網,以“第一書記”為主題進行檢索,顯示在2007年,學界開始對“第一書記”略顯關注且數量較少;以“駐村第一書記”為主題進行檢索,顯示從2014年開始,關于“駐村第一書記”的文章數量呈逐漸上升的趨勢,一方面充分展現出學者關于“駐村第一書記”較強的學術關注度,另一方面,駐村“第一書記”作為精準扶貧的主力軍,在學界研究中呈現多學科交叉的研究特色,社會學注重研究駐村“第一書記”對鄉村振興目標的實現所起的作用,公共管理學注重研究駐村“第一書記”在鄉村振興戰略中的角色定位問題等,各學科都比較關注駐村“第一書記”扶貧長效機制的發展,不同學科從不同的視角出發,對駐村“第一書記”扶貧長效機制研究取得了豐碩的理論與實踐成果,推動了學界對精準扶貧理論的延伸,并在駐村實踐中鑄就了一批敢闖、敢拼、敢干、能闖、能拼、能干的新時代全能人才。但是關于研究駐村“第一書記”方面的綜述相對較少,各個學科研究的視角又存在顯著差異,因而有必要對駐村“第一書記”扶貧長效機制進行研究和探討,這對整體把握當前精準扶貧態勢,宏觀掌握精準扶貧精度,厘清思路,探索未來駐村“第一書記”的發展指向、精準扶貧政策實施路徑、鄉村振興目標的實現具有重要作用。
  二、駐村“第一書記”的概念和相關政策介紹
  駐村“第一書記”在助力精準扶貧、推動精準脫貧中發揮著至關重要的作用,受到了黨中央的關注及重視,在中共中央組織部的倡導下,各地制定并落實駐村“第一書記”政策,積極選派優秀干部下基層幫扶,并取得了巨大成就。因此,對于駐村“第一書記”的研究非常必要。
  研究駐村“第一書記”扶貧長效機制,首先要明確國家關于駐村“第一書記”的政策導向,掌握駐村“第一書記”的相關概念界定,了解學界對于駐村“第一書記”概念的研究程度。總體而言,“第一書記”是由省、市、區選派優秀機關干部到經濟薄弱村任職,與任職村的黨組織書記共同負責任職村務各項工作的駐村干部。[1]在《廣西壯族自治區貧困村黨組織第一書記管理暫行辦法》中指出,貧困村黨組織第一書記是指各級黨委、政府選派到貧困村擔任黨組織第一書記的機關、企事業單位干部。[2]駐村“第一書記”從選派方式來看,是從各級黨委、政府、國有企業、事業單位的干部中進行選派;從工作性質來看,具有臨時性,一般任職兩年,由所指派單位選派、考察、協調駐村“第一書記”的工作;從服務對象來看,服務于“三農”,即農業、農村、農民;從工作任務來看,主要是精準幫扶,包括農業生產銷售、農村整體風貌、農民日常生活管理等。   2015年,我國加大了對駐村“第一書記”的選拔和使用力度。關于駐村“第一書記”的政策,從中央層面來看,主要是貫徹落實習近平總書記關于大抓基層、推動基層建設全面進步和精準扶貧、精準脫貧等重要指示精神,針對各地區的情況差異落實中央政策,制定符合當地實際的選派政策,并形成駐村“第一書記”的工作任務職責、考核激勵制度、幫扶管理責任制度等內在理論和制度框架。
  三、關于駐村“第一書記”研究現狀綜述
  駐村“第一書記”扶貧問題是近年來學界關注的重大理論與實踐問題,“第一書記”駐村幫扶對扶貧問題的解決提供了新思路、新觀點、新方法,同時對世界擺脫貧困窘境提供了中國經驗。目前,學界關于駐村“第一書記”的研究主要集中在以下方面:
  (一)選派駐村“第一書記”制度研究
  1. 駐村“第一書記”選派研究。駐村“第一書記”選派包括選派的范圍和選派人員的確定等多方面因素。首先,選派范圍上主要集中于發展相對滯后的農村,例如國家級貧困縣的鄉村、基層黨組織建設不完善和基層黨組織組織力薄弱的鄉村、革命老區和存在民族問題的鄉村。通過選派 “第一書記”到一線參與農村建設,帶動鄉村經濟發展、完善農村基層黨組織建設和提升農村黨組織組織力、發揮革命老區紅色文化引領力、促進民族團結與融合。其次,關于選派人員的確定,杭紅梅在《完善駐村“第一書記”制度的對策研究》中指出:駐村“第一書記”從由兩年及以上工作經歷的優秀年輕干部、后備干部以及“退二線”的干部中選派,結合個人自薦、群眾推薦的情況,認真篩選,好中選優,集體確定人選。[1]翟娟在《呼和浩特市駐村“第一書記”選派問題研究》提到:駐村“第一書記”選派對于選拔中青年干部、提高干部隊伍素質、促進黨政系統內部資源流通等方面發揮著越來越重要的作用,是我國頗具特色的人事管理制度。[3]
  2. 駐村“第一書記”考核激勵研究。關于駐村“第一書記”的考核學界研究甚少。謝耀南認為:干部駐村是具有中國特色的政策工具,有多重的積極的公共管理價值[4];孔德斌認為,干部駐村為貧困村公共產品供給和再分配增加了外部監督,有利于提高扶貧效率[5];張艷青、徐田、王爽認為,“駐村工作組”起到黨和政府聯系群眾政治溝通的特殊紐帶作用。[6]
   3. 駐村“第一書記”政策執行研究。駐村“第一書記”的執行力直接影響農村農民生活的提高,在閱讀文獻中發現,學界基于實證研究充分肯定了駐村“第一書記”在助力精準扶貧、推動精準脫貧進程中發揮的引領效應和重要作用。韓尚穩,李圓圓認為“第一書記”駐村幫扶以“共同參與,和諧發展”為切入點,聚焦工作重心,遵循“強能力,重發展”的工作思路,引導貧困群眾積極參與,提升了村莊的建設水平和致富能力,切實解決了貧困農村地區面臨的脫貧難題[7];鐘慶君從“第一書記在創新農村社會管理中的作用與發揮”方面進行研究,闡述了第一書記在變革農村上層建筑方面發揮的作用[8];在相關調研報告中也發現,駐村“第一書記”對農村教育和文化的重視起到了積極的促進作用。同時通過招商引資也為農村發展提供了必要的資金支持,為農村脫貧提供了更多的路徑。
  (二)選派駐村“第一書記”主體角度
  馬克思主義啟示我們,不僅要認識世界,更重要的是改變世界。駐村“第一書記”扶貧長效機制需要落地生根,更需要推動精準扶貧、脫貧。從選派主體角度對駐村“第一書記”扶貧長效機制進行探究,在當下具有非常重要的理論與實踐價值。
   1. 個體層面的研究。個體作為扶貧攻堅的重要力量,對其研究主要涉及“第一書記”政策實施、完善、作用發揮等方面。劉春春認為“第一書記”是做好精準扶貧工作的重要力量和核心力量。[9]薛祥偉從駐村“第一書記”重要任務之一的基層扶貧方面進行研究,闡述了“第一書記”政策在貧困村經濟發展、黨建工作和其他方面發揮的作用及成效,并提出了完善“第一書記”基層扶貧工作的建議和對策。[10]王瑞從“第一書記”工作存在的問題出發,提出了加強“第一書記”工作的建議,主要是要“把握‘第一書記’的主要特點,探索工作規律、加強組織領導、完善管理機制、建立長效機制”等,其中包含了一些加強第一書記管理工作的建議和對策。[11]韓尚穩、吳東民從黨建視角,結合“第一書記”政策實施成效,“探索基層黨組織在農村扶貧工作中作用發揮的新途徑。”對“第一書記”扶貧政策進行了思考和分析。[12]
  總體來看,發揮“第一書記”在脫貧攻堅中的作用,推進駐村“第一書記”扶貧長效機制的研究就個人而言需要做到以下幾方面。第一,發揮引領核心帶頭作用,推動貧困村快速脫貧首要的辦法就是增加村辦企業收益和農民收入。駐村“第一書記”作為帶領農民群眾致富的領頭雁,首先要做的就是摸底考察,摸清農村、農業、農民的真實情況。其次要理清思路,針對農村情況提出切合實際的致富措施,做到物盡其用。最后付諸實施,針對青壯年勞動力成立包工隊,解決青壯年的就業問題;引進輕工業加工廠,解決婦女就業難題;根據農村產業定位組織有經商經驗的村民創辦企業,通過引資、貸款、村民集資的方式幫助企業順利運行,促進農村與市場接軌,搞活農村經濟,實現農民創收。第二,帶動農民及村委支委班子的思想轉變。扶貧要扶志和扶智,激發農村脫貧內生動力,實現從“要我脫貧”到“我要脫貧”;配合村委支委班子建立強有力的基層黨組織,提升基層黨組織的組織力,完善管理制度。第三,要處理好與派駐單位、鄉鎮領導、村委支委和村民的關系,既要有扎實的后盾,也要有強有力的群眾基礎,讓駐村“第一書記”擁有能干、敢干、放開手干的魄力,如此才能最大限度地發揮駐村“第一書記”的優勢。
  2. 高校層面的研究。全國的扶貧工作在大幅度開展,在扶貧隊伍中,除駐村“第一書記”外,還有許多志愿者和大學生村官等致力于農村的發展和建設,他們為農村的發展注入了生機與活力,更成為奮斗在農村一線的亮麗風景線。在眾多隊伍中,選派駐村“第一書記”幫助貧困村脫貧是切合實際和成效顯著的措施。“第一書記”在基層積極發揮自身的價值,根據村莊實際提出切實可行的舉措帶領村民脫貧攻堅,深得村民的喜愛。[13]在當前精準扶貧“攻堅戰”中,人才扶貧的缺席是個不可忽略的問題,特別是深入農村一線的工作人員,為農村工作的有序開展注入了新鮮的血液。在扶貧過程中,不僅精準識別需要專業人才的支持,動員和組織以及提升村莊合作水平、落實項目和發展經濟等都需要專業人才的支持。[14]精準扶貧是全社會共同的責任。高校選派人員到貧困村任“第一書記”正是駐村“第一書記”這種舉措卓有成效的重要原因之一。高校選派“第一書記”由于其政治素質較高,可以提升村干部班子的政治思想建設;高校選派“第一書記”由于綜合能力較強,可以幫助貧困村盡早脫貧;高校選派“第一書記”由于所在單位教育資源較為豐富,“治貧先治愚”從教育入手盡早助力貧困村脫貧致富;高校選派“第一書記”由于所在單位的法治優勢,有利于營造風清氣正的脫貧環境;高校選派“第一書記” 由于所在單位的醫療優勢,可以先解決貧困戶的疾病困擾。這些優勢的凸顯,必將推動精準扶貧脫貧工作順利完成。[15]黃小娥認為開展干部入鄉住村活動的深遠意義,是高校作出成效的前提條件。[16]   高校選派駐村“第一書記”對于推進“第一書記”扶貧長效機制研究具有重要意義。其一,學校黨委和領導要結合中央與地方政策找準切入點,充分認識到高校選派駐村“第一書記”入駐農村參與扶貧的重大意義,實現高校上下聯動,推動扶貧機制的完善。其二,從高校層面選派駐村“第一書記”能夠深入農村調研,從而與高校科研相結合,將助力農村脫貧當成一個項目來做,爭取準確把握每一個參數值,設想每一種可能發生的情況,在脫貧模式下尋求模型的建構。
  3. 地方政府層面的研究。在脫貧扶貧進入攻堅期的背景下,學界對這一政策已經進行了全方位多角度的研究,其中一方面講到精準扶貧背景下地區政府要找準定位、協調好各方面關系。
  童小琴強調地方政府必須在精準扶貧中找準定位,引導構建科學的扶貧體系,她認為:“新環境下,精準扶貧模式應當從政府全面負責轉向以政府為主導的多元主體共同參與的格局。對于地方政府而言,必須找準精準扶貧中的定位,應當把主要精力放在公共服務管理、政策支持宣傳示范與引導,從而構建以政府、市場、社會、群眾協同參與的扶貧體系。[17]”徐龍順等強調在精準扶貧工作中地方政府應當充分重視貧困群體的參與權利,從而提升精準脫貧績效,他們通過對精準扶貧過程中貧困者、非貧困者、地方政府、上級政府之間博弈關系的分析,認為“地方政府要認可貧困群眾作為參與者的存在與主體地位,尊重參與者的意見與要求,在維護參與者權利的前提下,爭取更多的實現參與者的共同利益”[18]。我國學者陸漢文認為精準扶貧由政府主導不利于精準識別出貧困人口,由于政府在識別貧困戶其實是有基層公務員與貧困群體的直接聯系,而上級政府與基層公務員之間的聯系較少,識別過程中又面臨鄉村現實情況的各種困境,精準識別工作難以有效推進。[19]于媛認為,要推進“第一書記”長效機制的建設必須要做到以下幾個方面:第一,從頂層設計角度全面規范“第一書記”工作機制;第二,建立“第一書記”人才精準培訓機制;第三,建立“第一書記”人才精準派駐機制。[20]
  扶貧攻堅沒有任何捷徑可走,耍不得半點小聰明,必須實打實、硬碰硬。首先,地方政府要建立完善的選派制度體系,規范駐村“第一書記”的選拔、派駐、考核工作制度,做到人盡其才、人盡其用,用盡其效。其次,實現駐村“第一書記”與鄉鎮領導干部和村黨組織的對接,優先選擇對貧困村熟悉的干部進行駐村,一方面,了解當地的風土人情,能夠與當地農民打成一片,另一方面便于駐村干部開展工作,摸清當地實際狀況。再次,結合專業介紹實踐扶貧經驗和實例,豐富駐村干部對基層工作的認識,提升工作實效。
   4. 國家層面的研究。習近平總書記對選派駐村干部推進扶貧工作的做法給予了高度肯定:“一些地方選派優秀機關干部到村里任職、掛職,是有利于了解基層真實情況,夯實基層工作基礎、培養鍛煉干部的舉措,一舉多得。”[21]
  吳玉剛認為推動駐村“第一書記”扶貧長效機制建設和研究要在國家層面上下功夫,要做到完善管理機制,加強組織保證;完善培訓機制,提升工作能力;完善保障機制,增強扶貧合力;完善考核機制,落實獎優罰劣;完善激勵機制,引導建功立業。[22]
  從國家層面來看,宏觀把握駐村“第一書記”尤為重要。具體而言,要進一步完善管理機制,發揮各主體的協同效應和合力效應,實現各管理主體的聯動作用。第一,選派人員必須素質過硬,保證政治過關、品行過關和能力過關。第二,選派人員必須能力過硬,加強完善培訓機制,開展駐村“第一書記”集中輪訓,學習國家精準扶貧、精準脫貧等相關政策,組織選派人員駐村學習、調研和交流,了解農村運行模式,提升駐村“第一書記”工作能力。第三,完善選派人員保障機制,增強扶貧合力,發揮扶貧隊伍合力作用。駐村“第一書記”的幫扶道路不是一個人的“獨舞”,而是扶貧的“大合唱”,幫助駐村“第一書記”獲得政策支持與資金幫助,完善保障機制,充分發揮扶貧隊伍的合力作用。第四,完善選派人員激勵機制,要對選派隊伍扶貧情況進行階段考核,落實獎優罰劣政策,將工作業績與提拔任用相結合,對于表現優異的進行表彰,對于不能勝任的及時進行調整,對于造成不良影響的及時進行整改,并對先進典型予以表彰并宣傳報道,調動駐村“第一書記”奉獻農村、服務農民、回報社會的極大熱情。
  除此以外,與學科交叉是研究駐村“第一書記”扶貧長效機制的特色。比如陳鋒從政治學角度入手,認為駐村干部是我國基層“善治”發展到一定階段的必然走向,通過“嵌入式治理”的方式,使干部駐村在國家治理發展過程中發揮積極的作用。[23]王章基從互動的角度入手,認為正是因為“第一書記”是從國家干部中選拔,因此在駐村過程中,體現了干部群體與村社集體之間的一種互動,有利于促進社會發展、鞏固執政基礎、提升鄉村社會的政治合法性等。[24]每個人看待問題的出發點和切入點是完全不同的。黃宗智從純理論的角度出發,在華北和長江三角洲農村中觀察分析社會政治變化發展的基礎上,與他人不同之處在運用“國家—社會”理論分析框架,提出了“過密化”(人多地少)和“第三領域”(既非社會主義也非資本主義單一模式的第三條道路)等分析概念。[25]項繼權則是從公共管理學角度出發,在此領域中,在理性農民和理性國家的假設的基礎上,認為經濟結構或者可以說是經濟制度是影響鄉村政治制度的根本因素。[26]徐勇認為城市與鄉村之間的關系是一種二元政治結構,鄉村治理則有其本身獨特的特點,從村民自治的角度來分析國家與社會之間是何關系。[27]
  四、駐村“第一書記”扶貧長效機制研究述評與研究展望
  綜上所述,學術界對駐村“第一書記”扶貧長效機制在概念界定、政策導向、選派制度、主體幫扶方面進行了比較深入的研究,形成了較為豐富的理論與實踐成果。為我們進一步深入研究駐村“第一書記”扶貧長效機制提供了重要的參考價值。同時,不難發現,學術界對駐村“第一書記”幫扶的實踐性方面給予了較多的關注,大多數學者通過案例法深入剖析某地區的駐村“第一書記”幫扶狀況,而由于幫扶范圍涉及較廣,未能夠在宏觀層面把握全國駐村“第一書記”的整體情況,另一方面,也造成了對駐村“第一書記”扶貧長效機制研究缺乏宏觀的模型建構與運用,這些正是今后研究的重要方向。   (一)研究視角的學科交叉
  目前,學界在此研究領域主要涉及公共管理學、社會學等學科,哲學、歷史學、經濟學、政治學等學科領域則相對較少。因此,深化拓展研究視角顯得尤為重要。一是哲學視角,要站在哲學視角層面看待駐村“第一書記”扶貧長效機制,將理論與實踐相結合,再將實踐上升為理論,從而將駐村“第一書記”扶貧長效機制轉化為國家意志。二是歷史學視角,當前的研究內容主要在于橫向的比較,從歷史學角度縱向比較駐村“第一書記”扶貧長效機制能夠宏觀把握國家政策,做到劣中選優,優中挑質,實現扶貧機制細化、優化、專業化。三是經濟學視角,經濟新常態、供給側改革是當前的熱點,鄉村經濟的發展與此相契合,二者之間離不開駐村“第一書記”的專業指導,如何實現村辦企業的發展、如何招商引資、如何將電商引進貧困鄉村,如何將自然資源轉化為經濟效能,需要從經濟學視角對此進行深入剖析。四是政治學視角,這里的政治學視角指的是全球視角,我國作為最大的發展中國家,貧困人口相對較多,但是在扶貧領域我國取得了重要成就,同時,全球還存在大范圍的貧困人口,如何實現富裕生活需要我國實踐經驗的總結,需要中國扶貧理論來破解這一難題,帶領世界貧困人口走出窘境,也是當前需要關注的焦點。
   (二)研究內容的深化拓展
  關于駐村“第一書記”扶貧長效機制的研究主要是基于某地調研的微觀研究,如何從個性中尋求共性,是當前扶貧理論面臨的一大窘境,也是學界難以突破的難題之一。因此,從微觀深入宏觀,再由宏觀指導微觀,從而尋找更加有效的扶貧、脫貧政策與路徑。駐村“第一書記”扶貧長效機制的研究內容需要進一步拓展。一是研究方法的深化拓展,在關于駐村“第一書記”扶貧長效機制的研究方法中,學界學者大多采用定性研究的方法,而定量的研究方法則甚少,因此,加強定量與定性相結合研究方法,會產生不一樣的研究結果。一方面將哲學社會科學的思維運用于此,另一方面,結合自然科學的定性研究方法,將政策量化,將指標量化,將范圍量化是學界面臨的困惑之一,加強這方面的研究才能將扶貧、脫貧方法與當地實際更好地結合。二是研究內容的深化拓展,我們在研究駐村“第一書記”扶貧長效機制不僅要從制度層面來把握,也要關注在扶貧過程中駐村“第一書記”與村民群眾以及村黨組織第一書記的行為變化以及心理變化,運用深入觀察法來研究他們之間的行為和心理關系是當前學者涉及較少的課題之一。三是研究思路的深化拓展,當前學界較多關注的還是從扶貧理論、學科交叉等角度來研究駐村“第一書記”,忽略了駐村“第一書記”作為一種職業的存在。因此,從人力資源管理與開發的思路出發,使駐村“第一書記”職業化,才能選派出更加合理、更加科學的扶貧隊伍,才能更好地助力扶貧與脫貧,同時把適合的人才放到適合的崗位,有利于能力素質的提升,也符合我國培養人才的初衷。
  (三)研究話語的中國建構
  駐村“第一書記”扶貧長效機制作為當前實現全面建成小康社會的重要戰略舉措,如何進一步凸顯馬克思主義駐村“第一書記”扶貧理論中國化進程,深入總結駐村“第一書記”扶貧長效機制的中國式特征,是學界需要深入研究的課題。目前,提升中國特色的駐村“第一書記”扶貧長效機制話語體系研究在學界研究甚少,大多學者是基于治理的角度闡釋駐村“第一書記”在治理體系中的角色定位以及發揮的作用角度。[28]中國特色的駐村“第一書記”扶貧長效機制理論是一個全新的話語體系,需要一線的駐村干部的深入實踐探索,從而在實踐中構建理論話語體系,實現中國駐村“第一書記”扶貧長效機制模式的創新與發展。在研究中發現,學者在調研過程中充分肯定了駐村“第一書記”在助力扶貧、脫貧過程中發揮的重要作用,但是話語體系的提升、扶貧理論的形成、中國式特征的總結有待學界進一步發掘和探討。
  五、結語
  駐村“第一書記”扶貧長效機制的研究需要進一步實踐探索,我們要站在前人的肩膀上完善理論、發展理論、創新理論,要在研究視角的學科交叉、研究內容的深化拓展、研究話語的中國建構上下功夫,拓展駐村“第一書記”扶貧長效機制研究的理論溫度和實踐深度,推進駐村“第一書記”扶貧長效機制的中國化進程,提升駐村“第一書記”扶貧長效機制的話語體系,總結駐村“第一書記”扶貧長效機制的中國式特征,讓中國扶貧理論走出中國,讓中國扶貧模式邁向世界,惠及更多的勞苦大眾,讓世界貧困人口走出困境,實現跨越式發展。
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  [責任編輯、校對:楊栓保]
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