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公共部門績效審計效果“惰性”反思

作者:未知

  【摘 要】 越是涉及公共部門績效管理“深水區”,越是需要克服審計和公共部門的制度惰性因素對審計效果的影響。文章探索如何克服審計惰性并增強審計推動制度建設的可持續性問題,采用文獻研究法和系統分析法,發現審計在“倒逼制度完善”的過程中,審計監督與合理化建議實質上是協調博弈過程,需要克服預算制度、問責制度和財務控制制度障礙,實現惰性轉化和惰性規避。文章依據協同框架分析了惰性心理因素和經濟因素,并提出加強法制、集體決策、組織激勵和信息公開等具體建議。
  【關鍵詞】 公共部門績效管理; 審計效果; 制度惰性; 惰性反思; 信息透明
  【中圖分類號】 F239.221  【文獻標識碼】 A  【文章編號】 1004-5937(2020)08-0075-05
  一、引言
  個體的績效不可辨認或被評價的可能性較低時,責任分散,動機性喪失,“社會惰性”行為形成。群體凝聚力和工作效率下降,目標的實現受阻。審計的重點是對公共管理績效的外部再評價,以促進公眾對公共管理者的“監督”威懾和“評價”公平的效果。不過,公共部門的“多頭管理”和“職責不清”同樣產生了審計監督問責與執法的不作為或惰性,即懈怠現象。以審計“倒逼”制度建設的前提與基礎是審計能夠超然獨立并能夠抵制內外部的干擾因素。當審計與來自公共管理部門的惰性因素交織在一起,審計效果已嚴重偏離了國家治理目標的要求。本文基于公共部門績效提升的角度,探索如何克服審計惰性和增強審計推動制度的可持續性。
  二、中外研究文獻評述
  (一)國外研究
  1.社會惰性是一種跨文化心理現象。威爾士地方公共管理部門不愿意接受審計委員會的優點,影響了對一個有效的審計委員會的能力與內部審計協調促進公司治理的認識(Marlene Davies,2009)。Rainer Bartel(2010)認為,如果要實現“績效管理”的監督與評價,現行的績效目標應向兼顧政策有效性轉變,包括節儉、便利和效率,權宜之計是標準的有效性。而標準選擇的最佳發展模式應當權衡政府、顧客和客觀事實。但Leibenstein(1966,1978)認為政府管理者并不努力去改變自己行為的邊際效應和未來效應。在不完整契約下,單純利用懲罰并不能夠涵蓋所有責任,更主要的是信任激勵。
  2.審計與公共管理部門對績效的協同激勵。技術性團隊中存在惰性,只有參與者自身有機會提供反饋時,惰性才可衡量,而其他形式的反饋會促進效率卻無法減少惰性。Rainer Bartel主張采取擴大審計權限和增強預算管理,治理奧地利公共管理部門效率低下問題。不過,策略可能會受限于有限的信息生產,如果想在惰性邊界之外提高效率就會失敗。公共部門通過激勵機制來實現對收入或威望的透明以及體現運行或生產過程中個人任務的重要性,卻很有效。首先,它提供了一個明確的激勵基礎;其次,社會心理學家使用不同的操作去執行類似的功能;最后,用動態而非靜態行為表示人們在社會行為中的行為戰略。Roland E. Kidwell(2003)認為,激勵員工的重點是如何處理員工不努力的行為,即搭便車、不作為、逃避責任和工作疏忽,但需要考慮個體特征和實地調查的針對性。Mandy M. Cheng,et al. (2012)通過實驗提出,分類“性能措施計分卡”能夠提高經理人對策略的恰當判斷,然而沒有具體戰略圖構時效果不佳。
  國外研究表明:(1)公共部門的績效監督與評價具有心理文化差異特點和協同特征,但其激勵因素與體系尚不清楚;(2)績效審計惰性需要完備不完整契約下的“顧客合理需求”,以及審計組織、制度間的協同;(3)制度激勵以個體行為為基礎,但應具有系統性和認同感。
  (二)國內研究
  中國公共部門中存在著社會性懈怠。眾多研究中,針對社會惰性的內在動力機制研究、跨文化研究以及方法創新較少。
  1.審計與公共管理部門績效的協調。一是“認知偏差”協調。傳統研究認為,維護監督的權威是首要的,很少強化合理性。Tat[1]認為SOX可能調整和改善公司治理和打擊商業欺詐的控制壓力,特別是對審計師的獨立性和責任的約束。但此舉卻忽略了審計人員的負擔相比管理者重,尤其是新法案對后者的個人責任的影響。“管理問題”造成了審計人員的不良動機和“不太勤奮”。二是考核與激勵體系。國家審計應促進社會公正與公平,而傳統上,績效考核更多是單邊的形式或者缺少“顧客維度”的評價,國家審計署對績效考核體系建設也是如此[2]。
  2.效果控制的探索。Wang et al.[3]針對209名中國公務員“互聯網用于非工作期間”現象,研究了兩種控制方法:互聯網使用政策和電子監控。其中,互聯網使用政策對高水平自尊的員工更有效,而電子監控對工作滿意度高的員工更有效。自尊和工作滿意度絕不是唯一的決定因素。Du Fei et al.[4]利用問卷與檔案調查,提出“雙向過程”的下級維護(自下而上)和偏袒(自上而下)績效評估。
  國內研究表明:(1)個體對不同的政策行為具有選擇性,審計制度維護應以促進公共績效認知為基礎。(2)審計惰性會減少“合理”建議動機,政府審計可持續性動力不足,阻礙組織目標完成。(3)審計效果需要以理順制度保障關系和激勵關系為前提。(4)政府審計缺乏驅力系統,少有深層組織、制度協同,層次不高。
  總之,政府審計強調制度“倒逼”的“剛性”監督,必須促進對制度的合理化建議水平。國家治理需要審計公共利益保護的“到位”和超然獨立狀態,反腐問責的層次、驅力是未來公共認可審計效果的關鍵,審計應當有所作為。
  三、公共部門績效管理審計效果中的制度惰性
  (一)公共部門績效管理審計效果“惰性”的表現
  1.審計目標與責任間的非一致性
  公共部門以公權力為基礎,具有非營利性、社會性和市場資源配置的外部性特點。墨菲(1990)認為績效是“一個人在其中工作的組織或組織單元的目標有關的一組行為”。伯納丁認為“績效應該定義為工作的結果”[5]。有研究認為應將目標和結果區分開,績效包括行為、方式、結果等豐富的內涵。因此,目標與結果間的行為評價是否客觀、規范變得更為重要。基于委托關系,審計需要評價被審計單位或個人的“真實性、合法性、效益性”情況,促進公共部門管理的規范化、程序化和制度化。由于審計管理體制和公共部門管理體制等多種原因,多元化主體參與國家治理和實施有效監督的機制尚不健全,審計存在因“條塊化”“交叉式”的公共管理帶來的目標與責任間的多重性,導致審計“倒逼”制度建設的環境、保障、激勵機制難以發揮作用,影響目標的實現過程。同時,因為技術手段的限制,審計機關難以突破公共部門管理中形成的信息障礙,也形成了審計師僥幸心理和責任履行的偏差。邏輯上,統一公共部門目標與責任關系的同時,充分完善審計目標與責任體系建設,才會推進國家治理現代化體系的完善。   2.審計對象監督與績效指標體系間的非統一性
  實現審計監督全覆蓋是國家治理體系現代化的必然要求。凡是國有資本、資金、資源、資產均應作為審計對象接受審計監督。公共部門的工作行為和績效狀況與部門戰略保持一致是審計的重點。審計與公共部門之間存在信息不對稱現象,如果審計客體的舞弊或消極的行為,或者審計客體組織次序影響審計證據的獲取,都將嚴重危害審計質量。現行的審計績效考核指標體系并非完全建立在審計對象和審計客體的全面監督之上,也難以實現個人行為和審計對象間的對接式考核,體現在相應指標針對性不強、評價的責任機制不健全、責任落實溝通渠道不暢等方面。
  3.審計參與與國家治理能力建設間的非協同性
  新公共管理理論堅持認為實行“分權化管理、責任機制、結果為本、顧客導向”是國家治理體系建設的根本。這與國家治理理論提出的“主體多元化”的理念相一致。審計服務于社會公眾,促進政府和公眾間的信息對稱性和透明度,是審計參與國家治理的重要體現。然而,主體多元化進程尚不能滿足公眾或社會對審計監督和評價的協同一致,審計參與治理的點和面具有選擇的主觀性、間斷性、片面性,沒有實現“顧客導向”的多元化參與機制。
  (二)審計效果的惰性理論剖析
  效果具有目標性和期望性,是具體需求得到滿足的程度表達。它既是國家資源投入→輸出→結果→影響的系統內化過程,也是政府部門職責(現實問題)→組織績效(政府能力)→公眾滿意程度(利益相關者評價)的橫向外化過程。審計效果應涵蓋利益相關者的滿意、關鍵議題的解決和政府管理能力三個基本因素。當不良導向存在時,制度內構被扭曲,審計試圖通過分析績效真實性、合法性、有效性,對組織、協調、管理能力的績效分析評價[6],就會產生背離。審計“倒逼”制度完善必須先以法律法規為基礎來“正本”,要實事求是和以目標為依據對制度合理改進,促使制度系統優化。同時,績效管理審計要處理責任人主觀與客觀責任、集體與個人責任、直接與間接責任的界定,不同審計師對此判斷和心理感知會有極大的壓力差異,包括公共管理部門和審計系統的因素。
  Snijders & Keren認為應當改變雙向選擇信任博弈,如果信任被償付,互惠信任對雙方均有好處[6]。Rabin[7]認為雙方進行合作是公平均衡,囚徒困境因此變成一個協調博弈,參與者應盡量調整情感,選擇合作。參與者通過他們的期望收益和其他參與者的收益間的大小衡量被公平對待的程度。因此,審計效果中具有兩種個人基礎因素:公平感知和合作傾向。此外,壓力較大或者責任不明會讓合作傾向淡化,信任感和公平感消失,惰性感加劇。刺激→個體→反應的過程中,動機(需要、緊張、不舒服)將行為轉化成對目標的推進,但又反饋信息形成新的目標,促進行為向高水平發展[8]。倒逼制度形成的目標激勵,有兩個關鍵的問題需要注意:一是惰性轉化,即利用信息機制維護反饋的新目標形成機制,實現績效管理目標與個體行為目標相容。二是規避不當比較,即規避不均等理論認為參與者與哪一部分人比較是關鍵原因。審計系統內的合理激勵以及對其社會偏好(懲罰或者獎勵)的導向將合理促進個體責任感和參與感,并滿足所獲得收益不比同等條件下其他崗位所獲預期收益低,形成激勵約束和激勵相容的結合。
  (三)審計“倒逼”制度中的惰性阻礙
  審計“倒逼”制度完善是有關審計效果惰性因素的糾正過程。其關鍵是改善組織內公平感知,改革組織結構的配置,協同組織機構權責制約與公共利益監督機制。將群眾監督機制引入審計中,實現合作最大化,這符合各方的利益要求。其次,必須完善審計對自身和公共管理的責任界定,對雙方的責任協調建立溝通機制和法律保障機制。制度倒逼需要最終理順過程控制中各個環節的權責公平,強調對法律的認同感,維護審計效率與效果。最后,必須實現審計人員與公共管理部門間的目標激勵與國家治理導向的一致性,并且消除組織內公平與信任惰性,維護組織哲學信念。
  審計倒逼制度完善是一個可持續過程。在賦予基層績效管理更多權力的同時,實現審計較高的獨立性和公眾深層的參與過程,尤其是信息的反饋和及時落實。一方面,提升審計法律地位,讓法律面前無特權,審計監督涵蓋政府全部權力責任人,獲取更多的社會認同。另一方面,重視和深化組織內的審計激勵保健因素,依法健全成就、賞識、進步、成長、主人翁感的環境,在《公務員法》和《勞動法》中規避惰性因素,激發審計人員創造力和執行力。審計倒逼制度完善是一個控制過程。從整體國家治理需要出發,審計應最大限度促進監督財政財務收支的真實性、合法性和效益性。審計監督的關鍵在于權力制衡權力,但目前難以克服在問責層次和問責范圍形成的不公平感。
  1.預算制度倒逼中的惰性障礙
  中國式“荷蘭病”現象以及公共財政對社會民生投資結構失衡現象,讓公共管理部門的權益受到質疑,公共預算管理“缺位”與“越位”并存,程序約束不強現象普遍。公眾矛盾的凸顯需要強化“大財政”審計。然而,對于既得利益,組織惰性“習慣”的結構、過程和方式不會積極反應或者利用“條塊”權力實施保護。在財政體系內部對人和事進行取證,審計師需要“頂住壓力”去“得罪部門高層”,在政府范圍內會被“邊緣化”。此外,預算投入、支出的標準和方向,令審計難以介入,行政干預讓“短期績效”盛于“長期績效”,甚至犧牲和破壞下一代人的福祉。社會公平與公正的“不良效應”、“利益固守”和“傳統原則”又具有看似合理的依據支撐,審計面臨的阻礙并非是個案,而應當反思更高層次的審計權力監督體系設計和制度安排,尤其是腐敗官員遺留下來的制度扭曲慣性的克服,法制化和高層機構改革應當是前提,基層執行力的法律保障是根本。
  2.審計問責倒逼中的惰性障礙
  秦長江[9]研究認為,政府的管理模式從傳統的統治走向治理,社會治理的主體從以政府為主逐漸轉向公共、私人和非營利共同參與的合作治理模式。腐敗滋生與組織惰性間的關系已經讓人們反思審計在公共績效管理監督中的權威,以及深層的惰性問題。一是有證據查不了;二是查了卻處理不了;三是處理了卻不到位。而源自于此的壓力來自審計人員生活、精神以及組織等多個方面,面對公共管理部門的權力和影響,審計部門與人員需要極大勇氣。可是誰能夠保證一個團體持續的勇氣的發揮?理論上需要公共、私人和非營利共同參與作為審計的監督后盾,樹立法制權威,激發審計人員和公共管理部門去解決責任具體化問題、指標設計科學化問題以及推進合理化建議的效果。   3.財務控制倒逼中的惰性障礙
  財務控制是內部控制的重要組成,其主要核心是對資金投入及收益過程和結果進行衡量與校正,確保單位經營的效率性和效果性、資產的安全性和經濟信息的可靠性。認知和行為惰性讓組織從外部獲取新的控制知識滯后,公共管理部門財務契約的不完全性和財務責任的不對等性使監督流于形式。除解決代理人激勵外,政府審計又被看作是政府的內審機構,倒逼代理人的內部財務控制與外部治理機制間的制度完善是切入點,然而,重塑文化價值觀念、學習型組織和內部管理制度受困于審計在政府內的地位。此外,財務控制受到成本效益的影響,審計難以獲取高層次的技術支持和政府部門間的資源配置,難以增強保護性和促進公共資源節約,包括公共管理部門發票管理、事務管理以及收入支出項目管理、實物控制等的恰當介入。
  四、審計效果“惰性”反思與對策
  (一)審計效果的協同框架
  增強審計倒逼制度的形成,必須首先意識到惰性阻礙的系統性,有針對地實施組織與個人的激勵協同,核心是改變或創新原有的工作習慣、方式和方法。有學者認為,可以將組織忘記和組織學習作為克服“惰性”的途徑[10],這需要獨特的文化力量。審計在參與國家治理中需要審計組織或人員具備出色的克服“結構性和程序性結果”影響的動態能力。“動態能力生成過程就是組織與管理過程”,包括組織文化、組織行為和組織能力和組織目標四個方面的系統結合,建立有效性的信息共享和激勵機制是實現協同的基礎。
  有效的信息共享主要是考慮提升權力制衡中的牽制,審計署目前對此十分重視,但涉及公共管理部門績效信息的共享卻不是易事。比如,是否涉及國家秘密或者單位信息不便透露?許多單位領導者對信息披露具有忌憚或抵觸。然而,國家治理需要建立中央與地方間權力的分配制衡機制,其中最重要的是信息共享,信息共享的目的是減少權力投機和適當責罰。對于重大公共的決策或者規劃,應當減少因領導者喜好傾向的干擾,讓公共管理部門有效和不當程序被公眾知曉,實現雙贏,共建社會信任和公平。
  改革的主動性在于政府的勇氣。在權力牽制的同時,要積極實現審計機關與公共管理部門績效的動態考核。剛性和柔性考核并舉已經被廣泛接受,但沒有嚴格的執行會擊跨信任與合作。在當前反腐形勢下,許多干部甚至出現“不作為”選擇,對制度改革亦有抵觸心態。本文認為,基本協同框架應關注:(1)探索制度完善的“績效管理”外部評價機制;(2)深化政府審計制度的國家化,并保證各級別領導依法被問責;(3)探索績效管理與審計效果間的惰性阻礙未知因素;(4)提升個體與組織行為間責任與目標的一致;(5)改善績效整體考核方式和評價機制的協同。
  (二)績效管理中的“惰性”因素分析
  1.績效管理審計工作的惰性心理。(1)績效制度的無常。針對績效的審計計劃、審計對象、審計標準等缺乏科學性,臨時或突發式審計任務經常出現,“救火式”的政府任務惰性認知準備不足,對審計人員的身心沖擊很大,工作壓力與責任壓力明顯。同時,往往在操作上把“大力提倡”變成硬性規定;把自由裁量變成“具體標準”,又為權力尋租提供保護。(2)問責制度與考核互動的反常。責任信息尚未在部門分工和信息流程責任上得到明確,尤其是責罰因缺乏剛性約束,難以落實到個人身上。(3)目標反饋與修正落實的異常。績效管理中存在大量的“交易心理”和“鉆營心理”,對于公共管理的定位缺乏制約和群眾監督。未提供公眾對公共管理不當行為的矯正機會,未建立常態化機制,惰性問題依然凸出。
  2.動因與過程的經濟學分析。演化經濟學認為企業的決策不一定是由利潤最大化原則決定,而是由內部的組織慣例所決定的,即公司內部運行良好的活動模式所決定的。這是因為惰性思維忽略了外部條件或不能識別外部變化[11]。制度經濟學認為,績效是在給定技術(或狀態)下,制度X或制度Y的函數,即狀態—制度結構—績效[12]。績效衡量的本質是“比較不同制度下誰的收益得到滿足”,并且均應有利益共享方見證過程。投機者將會充分利用狀態中的信息不對稱,通過改變制度成本實現個體利益最大化。因此,績效管理制度的重心應突出關注信息共享程度、程序成本控制以及激勵問責,從審計倒逼制度角度則應關注個人學習、經驗和在組織內信息流結構對制度的影響。
  (三)公共部門績效管理審計的反思與對策
  1.以法制為基礎實現公共管理與群眾間的審計信任和利益最大化。在我國公共管理領域中,管理者的精神品質考核具有重要的地位,“人治”缺少法治化的約束機制。“從眾心理”和“攀比心理”使領導者習慣于權力產生的庇護,政府決策、投資以及公共監督的政府責任和權力間的平衡被打破,制度剛性缺乏,少數人獲益。法制是實現最大公平的正向激勵的基本途徑,應依據憲法提高審計地位,加強財經法紀的約束,大力加強戒忌、防御和心理促退的負向激勵權威。
  2.公共管理與審計間績效考核應完善集體決策。組織與個體會存在個性化的性格特點,容易形成“特權”,對績效管理產生負效應。集體決策可以一定程度防范權力凌駕于公共利益之上,但集體決策在強權和利誘下,會具有組織私利性,因此,必須輔助于聽證制度[13],將其權利與公眾利益進行協調,敢于賦予集體決策的新內涵,讓公平激勵具有可持續性。
  3.提升審計過程和結論的信息公開透明度。公共服務是使公民“公平可及”地實現機會均等。政府積極倡導的電子政務不斷提升公眾滿意度,但在權力制衡上的數據分享、數據追蹤、數據分析、數據監督方面存在建設投入的消極性,存在定勢心理和損害公眾自尊現象。審計信息公開透明的關鍵問題是需要較高的成本和可持續性的投入。一是審計組織自身應杜絕惰性現象,推進金審工程的數據分享;二是提高公眾的參與監督,包括時間、參與成本資助和可持續的制度保障。
  4.組織激勵的制度化和合理化。反腐形勢的嚴峻性,也為審計人員維護國家利益產生心理博弈。激勵涉及物質性激勵和社會感性激勵以及精神性激勵。組織激勵應格外重視審計高薪養廉和社會感性激勵(友誼、信任、尊重)對其審計效果的影響,以改變目前審計隊伍精英的流失“窘狀”,設置專門的渠道,聽取審計人員牢騷中的合理因素和改進工作制度的環節,深化審計系統內部完成工作目標管理的輕松感、自豪感、成就感等高級情感需求,提升一線公共管理和審計部門的激勵程度。惰性的克服需要可持續性地滿足這些需求,并形成關鍵性的組織制度作為保障,相對于較小的成本投入,激勵的可持續性的長短是關鍵。   5.強化績效管理的外延性理念。績效管理的內涵在于經濟效益與社會效益的統一,我國傳統的公共管理多以法定代表人的實際成績和效果作為績效管理評價的主流,而忽視公共績效管理的長期性和短期性間的關系。同時,過于重視高層管理者的績效激勵而忽視基層崗位的付出和困境;過于重視行政性的層級管理,而忽視績效管理的整體性和靈活性;過于關注各部門的行政利益而缺乏“大財政”績效管理理念。顯然,惰性的存在也具有系統性和整體性,在配套改革中應關注形勢的變化。
  五、基本結論與未來研究
  績效審計效果涉及“監督”(正義)和“合理”(公平)的制度協同。傳統研究的角度和審計效果的衡量不利于公共部門績效考核和評價。本文認為:(1)審計能夠增強公共績效可信性和認同感,但審計必須上升為國家治理層面,維護公共利益和問責監督。(2)審計效果涉及公共部門和審計雙方基礎,涉及“自尊”“滿意度”等個體心理特征,也涉及組織協同激勵、惰性轉變和規避,需要克服心理和制度障礙。(3)外部推動的關鍵是制度剛性結構和個體信任的建立,審計法制基礎改革勢在必行。同時,優化政府組織機構改革,推動激勵導向、權力制衡、責任考核對審計的保障,進一步增強審計“作用于經濟資源配置效率和政府行政質量,進而推動經濟高質量發展”[14]。●
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